第七冊 全戰爭經過概要二／六
第二節 戰時政略之運用
民國二十年「九一八」事變突起，國民政府呼籲團結抗敵，中國國民黨亦以「精誠團結，共赴國難」相號召，進行黨內大團結，而共產匪黨卻於九月三十日發表宣言，痛斥「統一陣線，抵禦外侮」言論，爲荒謬欺騙性之謊言，並宣稱：「中國共產黨仍將爲與帝國主義者及國民黨誓不兩立的死敵」，俄寇莫斯科共產國際執行委員會決議，中國共產黨必須致力於推翻國民黨。
二十一年「一二八」事變發生，國軍在淞滬杭抗戰正烈，共產匪黨一面發動紅軍佔領贛州、南雄、漳州等地，並計畫進攻南昌、武漢，一面在上海公開號召罷工，煽動羣衆，反對政府。此時政府當局，痛定思痛，立下決心，確定「攘外必先安內」總方針，一面努力國防建設，一面對匪區進剿，於是，二十一年冬肅清豫鄂皖邊區，二十三年肅清贛湘，共匪西逃，深入黔、滇、川、康，二十四年其殘部竄入陝北地區。在此剿匪期間，除改革幣制、整建國軍、開辦廬山軍官訓練團、峨嵋訓練團、發起新生活運動、倡導國民經濟建設運動，整理國防工事、整建交通、建設空軍等而外，並於二十一年八月設置區行政督察專員制度，實施保甲制度，二十二年公佈兵役法，至二十五年實行兵役法，開始試行征兵，二十三年七月創行省府合署辦公，二十五年提前制定憲法草案。 二十六年七月全面抗戰發生後，各黨各派均一致承認三民主義爲抗戰建國之中心原則。八月，中國共產黨宣言，取銷蘇維埃政府，改編紅軍爲國民革命軍，誓爲實現革命之三民主義而奮鬥。二十七年四月，國家社會黨與中國青年黨先後致書中國國民黨蔣總裁，申言願在國民黨領導之下，共同抗戰，國民參政會中有各黨派代表參加。其次全中華國族，從漢滿蒙回藏邊疆民族，以致苗猺等少數民族，均一致擁護政府，積極參加抗戰。此時我整個中華民族，不分黨派，不分種族，不分地域，在中央政府領導下，精誠團結，共赴國難，全國政治上與軍事上之統一，實民國建立以來所未曾有，此項成就，卽爲政略運用上之效果。
二十七年三月二十九日，中國國民黨臨時全國代表大會開幕，歷時十日，重要決議有四：
一、制定抗戰建國綱領，爲全國一致信守準則。
二、推舉蔣委員長爲本黨總裁，在制度上明確規定全黨之領袖，俾此革命集團有一穩固之重心。
三、決定將國防參議會結束，另設國民參政會，爲戰時最高民意機關。
四、決議設立三民主義青年團，本黨應以執行政黨之地位，訓練全國青年，使人人信仰三民主義，故設立青年團，將預備黨員制取消。 抗戰建國綱領爲戰時施政之方針，亦爲政略與戰略統合運用之依據，深受國民參政會所擁護，茲錄其原文如左：
中國國民黨抗戰建國綱領。
中國國民黨領導全國從事於抗戰建國之大業，欲求抗戰必勝、建國必成，固有賴於本黨同志之努力，尤須全國，民戮力同心，共同擔負，因此本黨有請求全國人民捐棄成見、破除畛域、集中意志，統一行動之必要，特於臨時全國代表大會製定外交、軍事、政治、經濟、民衆運動、教育各綱領，議決公佈，使全國力量得以集中團結，而實現總動員之效能，綱領如左：
一、總則：
(一)確立三民主義，暨總理遺教，爲一般抗戰行動及建國之最高準繩。
(二)全國抗戰力量，應在本黨及蔣委員長領導之下，集中全力，奮勵邁進。
二、外交：
(一)本獨立自主之精神，聯合世界上同情於我之國家及民族，爲世界之和平與正義共同奮鬥。
(二)對於國際和平機構及保障國際和平之公約，盡力維護，並充實其權威。
(三)聯合一切反對日本帝國主義侵略之勢力，制止日本侵略，樹立並保障東亞之永久和平。
四對於世界各國現存之友誼，當益求增進，以擴大對我之同情。
(五)否認及取消日本在中國領土內以武力造成之一切僞政治組織及其對內對外之行爲。
三、軍事：
(一)加緊軍隊之政治訓練，使全國官兵明瞭抗戰建國之意義，一致爲國効命。
(二)訓練全國壯丁，充實民衆武力，補充抗戰部隊，對於華僑回國效力疆場者，則按照其技能，施以特殊訓練，使之保衛祖國。
(三)指導及援助各地武裝人民，在各戰區司令長官指揮之下，與正式軍隊配合作戰，以充分發揮保衛鄉土捍禦外侮之技能，並在敵人後方，發動普遍的游擊戰，以破壞及牽制敵之兵力。
四撫慰傷亡官兵，安置殘廢，並優待抗戰人員之家屬，以增高士氣，而爲全國動員之鼓勵。
四、政治：
(一)組織國民參政機關，團結全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行。
(二)實行以縣爲單位，改善並健全民衆之自衛組織，加以訓練，加強其能力，並加速完成地方自治條件，以鞏固抗戰之政治的社會的基礎，並爲憲法實施之準備。
(三)改善各級政治機構，使之簡單化、合理化，並增高行政效率，以適應戰時需要。
四整飭綱紀，責成各級官吏忠勇奮鬥，爲國犧牲，並嚴守紀律，服從命令，爲民衆倡導，其有不忠職守貽誤抗戰者，以軍法處治。
(五)嚴懲貪官污吏，並沒收其財產。
五、經濟：
(一)經濟建設應以軍事爲中心，同時注意改善人民生活。本此目的，以實行計劃經濟，獎勵海內外人民投資，擴大戰時生產。
(二)以全力發展農村經濟，獎勵合作，調節糧食，並開懇荒地，疏通水利。
(三)開發礦產，樹立重工業的基礎，獎勵輕工業的經營，並發展各地之手工業。
四推行戰時稅制，澈底改革財務行政。
(五)統制銀行業務，從而調整工商業之活動。
六鞏固法幣，統制外匯，管理進出口，以安定金融。
(七)整理交通系統，舉辦水陸空聯運，增築鐵路、公路，加關航線。
(八)嚴禁奸商壟斷、居奇、投機、操縱、實施物品平價制度。
六、民衆運動：
(一)發動全國民衆、組織農工商學各職業團體，改善而充實之，使有錢者出錢，有力者出力，爲爭取民族生存之抗戰而動員。
(二)在抗戰期間，於不違反三民主義最高原則及法令範圍內，對於言論、出版、集會、結社，當與以合法之充分保障。
(三)救濟戰區難民及失業民衆，施以組織及訓練，以加強抗戰力量。
四加強民衆之國家意識，使能輔助政府，肅清反動，對於漢奸嚴行懲辦，並依法沒收其財產。
七、教育：
(一)改訂教育制度及教材，推行戰時課程，注重於國民道德之修養，提高科學的研究與擴充其設備。
(二)訓練各種專門技術人員，與以適當之分配，以應戰時之需要。
(三)訓練青年，俾能服務於戰區及農村。
四訓練婦女，俾能服務於社會事業，以增加其抗戰力量。
國民參政會於二十七年四月十二日公佈組織條例，置參政員總額一百五十名，其分配如左：
一、由曾在各縣、市（指行政院直轄市而言）公私機關團體服務年以上，著有信望之人員中，共選八十八名。
二、由曾在蒙古、西藏地方公私機關團體服務，著有信望，或熟諳各該地方政治社會情形，信望久著之人員中，選任六名（蒙古四名、西藏二名）。
三、由曾在海外僑民居留地工作三年以上，著有信望，或熟諳僑民生活情形，信望久著之人員中，選任六名。
四、由曾任各重要文化團體，或經濟團體服務三年以上，著有信望，或努力國事信望久著之人員中，選任五十名。
第一屆第一次大會在漢口舉行，任期於二十九年屆期。同年九月，中央第一五八次常務會議決議繼續召集，並參酌兩年以來之經驗，與社會人士之期望，將參政員產生方法，予以改進，國民參政員之名額，酌予增加，國民參政會之職權，加以擴充，並將議長制改爲主席團制，總期推行盡利，並收集思廣益之效，其修正後之組織、職權、會期及主席團之規定，述之如左：
一、組織：
國民參政會置參政員二百二十人，凡具有中華民國國籍之男子或女子，年滿三十歲，非現任官吏，而具有規定資格者，得爲參政員，參政員之分配及其產生方法如下：
(一)各省市代表九十名，由各省市議會用無記名速記投票法選出，在參議會尚未成立之省、市，由各該省、市政府會同各該市、省黨部加倍提出候選人，由中央執行委員會選定。
(二)蒙古代表四名，西藏代表二名。
(三)華僑代表六名。
(二)、(三)兩項參政員，分別由蒙藏委員會、僑務委員會加倍提出候選人，送中央執行委員會選定。
(四)各重要文化經濟團體及各黨派之代表一百八十人，由國防最高委員會加倍提出候選人，提請中央執行委員會選定，國民參政員之任期爲一年，政府得延長之。 二、職權：
(一)決議權：在抗戰期間，政府對內對外之重要方針，於實施前應提交國民參政會議決，前項決議案，經國防最高委員會通過後，依其性質交主管機關規定法律或頒佈命令行之，遇有緊急特殊情形，國防最高委員會委員長得命令爲便宜之處置。
(二)建議權：參政會得提出建議案於政府。
(三)詢問權：參政會有聽取政府施政報告，暨向政府提出詢問之權。
四調查權：參政會組織調查委員會，調查政府委託考察事項，前項調查結果，得由參政會提出政府核辦。
三、會期：
參政會每六個月開會一次，會期十日，政府得延長其會期，或召開臨時參政會，休會期間設置駐會委員會，由參政會主席團及參政員互選二十五人組織之，其任務有三：
(一)聽取政府各種報告。
(二)促進業經成立決議案之實施，隨時考核其實施之狀況。
(三)在不違反大會決議案之範圍內，得隨時執行本會建議權及調查權。
四、主席團：
第一屆參政會，於參政員以外，原設議長、副議長各一人，由中央執行委員會選定，第二屆改爲主席團，由參政會選舉五人組織之，其人選不以參政員爲限，國民參政會及駐會委員會開會時，由主席團互推一人爲主席。
國民參政會自成立以後，至三十六年五月憲政實施方始結束，參政員名額增至三百六十名，先後歷經四屆，開會達十三次之多，在抗戰建國基本國策上貢獻甚大。該會參加者，有青年黨、國家社會黨、共產黨及無黨無派之社會賢達。在抗戰期中，參政會代表民意，多所建議，擁護「抗戰建國綱領」，堅持持久抗戰，確立民主制度法案，聲討汪逆兆銘，擬討五五憲章，糾彈官吏，同時組織「川康視察團」
、「軍紀巡查團」、「憲政期成會」、「川康經濟建設期成會」各種團體，均有裨於實際。在抗日大前提下，除共產黨另有其一貫之陰謀外，其他各黨派無不樂於趨向共同目標，以「抗建綱領」爲範圍，以驅逐日寇爲職志，雖經汪兆銘之叛國降敵，日人在南京製造傀儡政權，而各黨派聯合抗日陣線屹然不爲稍動，堅持抗戰到底，終於獲得最後勝利。
同時，各省、市臨時參議會，亦已先後成立，若干省份且已成立縣參議會，華北敵後游擊區，已實行民選縣長、區、村長。
政府遷至重慶後，對於邊務問題更加重視，二十八年一月西康正式建省，僵持七年之康藏糾紛，得以圓滿解決。二十九年二月，第十四輩達賴喇嘛舉行坐床典禮，中央特派蒙藏委員會委員長吳忠信前往西藏主持。
二十九年七月三十日，行政院決議成立全國糧食管理局，以統籌全國糧食之產銷、儲運、調節其供求關係。同月中旬，重慶舉行驛運會議，決定擬訂驛運組織綱要及經費概算，呈交中央核准，由交通部設立全國驛站運輸管理處，各省設置分處。
二十九年九月六日，國府頒佈命令，其原文如左：
「四川古稱天府，山川雄偉，民物豐殷，而重慶綰穀西南，控扼江漢，尤以國家重建政府於抗戰之始，首定大計，移駐辦公，未兩綢繆，瞬經三載，川省人民，同仇敵愾，縉誠紓難，矢志不渝，樹
抗戰之基礎，熒建國之大業，今行都形勢，益增鞏固，戰時蔚成軍事政治經濟之樞紐，戰後自更爲西南建設之中心，恢闊建置，民意僉同，茲特明定重慶爲陪都，着由行政院督飭主管機關，參酌西京之體制，妥籌遠久之規模，藉慰輿情，而新懋典」。
陪都之成立，全國各地紛紛慶祝。
國民政府主席林森，自民國二十一年就任後，因軍民愛戴，連任達十二年之久，平日慈和沖淡，公忠體國，抗戰中率同國府文武百僚西遷陪都，共渡艱危，使抗戰建國同時並進，但因主席已屆高齡，努力從公，遂至沉疴不起，於三十二年八月一日在渝逝世，普海同悲，下旗哀悼。
民國三十二年九月三十日，中央一致推選蔣委員長爲國民政府主席兼陸海空軍大元帥，蔣主席於是年十月十日就職。
除以上所述外，戰時政略之運用重要者尚多，茲就內政及外交兩方面敘之於后。
第一款 內政
中央與地方之關係，爲中國數千年來政治上根本問題，凡歷史上統一強盛之世，中央與地方之間，均能確保政治上之平衡，而使內外相維，國基鞏固，歷代傾覆由於此種關係之失調，歷次外患均由此種關係而孳生，偏於中央集權者，其弊爲內重外輕，而有分崩離析之患，偏於地方分權者，其弊爲外重內輕，而有尾大不掉之勢。國父鑒於中國歷史上之教訓，倡導均權制度，於集權分權二者，折衷至當，不以擁護中央之故，而忽視眞正之地方自治，脫胎於歷史上之均權思想，而以時代思潮洗鍊之，乃穎脫而出，煥然爲建國時期嶄新之政制。蔣委員長繼承遺志，悉心籌劃，二十一年制定區行政督察專員制度，二十三年創行省府合署辦公制度，並制定「劃分中央與地方權責案」，此案用意，期於中央與各省之間，調劑得宜，中央有充分之權威，地方復有自動之能力，庶幾內外均衡，而無輕重之偏，二十八年復有「縣各級組織綱要」之頒佈，卽所謂新縣制，此爲地方行政之重大改革，亦爲實施憲政之基本工作。新縣制實施之目的，在於使管教養衛各方面之措施，同時並舉，對人民行政權之訓練、兵役之推進、經濟之動員以及土地政策之實行、國民教育之普及，均曾悉力以赴，加速完成，加之戰時縣級及省級民意機關之成立，又能發揮相當效力，縣參議會代表民意，監督縣以下之組織，輔助地方自治之進行，其於民權主義之實現，自爲根本之設施。政府在抗戰建國相輔並進之時，對於各地基層行政機構，力求健全而有效，一方面以求合於戰時政治體制之需要，一方面在求貫徹民主政治之精神，茲將內政設施擇其要者，分別述之如左： 一、中央與地方權責之劃分：民國二十三年，國民政府本於國父均權制度之遺教，通電全國劃定中央與地方之權責，該案係由蔣委員長於中國國民黨四屆五中全會所提出，於是年十二月十二日通過施行。本案宗旨，在於中央與地方徹底樹立互信共信之基礎，推誠抉掖，同循政治正軌，實爲達到和平統一之惟一途徑，茲將該案原文節錄如下：
「吾人果堅定和平統一之信念，而爲分工合作之努力，則挽救國難，復興民族，當可操券而得。顧數年以來，所以未能收分工合作之實效者，蓋因中央與地方之權責劃分未清之故爲多也。其最顯著之弊害，則在地方上之責任未明，中央之運用不靈，以致行政效能趨於低落，各項建設艱於發展，故重釐訂中央與地方之權責，力謀政治設施之適宜，實爲當前之急務。然欲達此目的，必須中央對於地方免除其掣肘之慮，消失其疑難之端，同時地方對於中央亦應本休戚與共之眞誠，遵國家整個之國策，懔當前嚴重之國難，守法奉令，一掃過去割據及形同對立之形勢，一致努力，以期蛻變中古時期封建之遺習，而創造三民主義新時代整個之國家，倘中央與地方之負責者，皆同心一德，本此而行，不僅所以救黨國，抑亦所以自救也」。 「查國父建國大綱所垂示者，乃劃分中央與地方權責之最高原則，惟此於過渡時期，不能不有所斟酌損益，以爲應時應地權宜之變通，期臻於統一正軌之大道，茲本上述之要旨，特擬中央與地方之權責劃分綱要如左：
(一)關於官吏之保薦與任命問題：國家庶政殷繁，需才孔急，用人大權雖操之於中央，而保薦人選則不妨屬於地方。現行各級官吏之任用法規，已多採行此項精神，然舉賢與能，因才任使，必須負責者有辟薦之實效，而後能便利指揮，專一責任，謂宜重申此旨，一切文武官吏，應由各地方之主管長官，就有法定資格者，自由選擇，薦於中央，由中央任命之，務使適應事實，登進才能，於統一中央命令權之中，更充分發揮地方主管長官之權責，此對全國官吏之保薦任命法規，必須本此旨重行增訂，切實施行者一也。
(二)關於官吏之任期與保障問題：凡百庶政，責專始舉，若存五日京兆之心，必有苟且因循之弊，各地文武官吏，宜確實規定其任期，師古人三載考績之遺意，以三年一任爲原則，並須規定保障，切實執行，無故不得撤職，其成績優良者，任滿之時，仍由中央重加任命，予以連任，俾得人於其位，假以時日，課以考成，使才智之士，感國家任使之重，無設施不竟之憂，各展懷抱，獻替國家，此對全國官吏之任期與保障法，必須分別增訂，切實施行者二也。
(三)關於地方行政及經濟問題：欲謀地方事業之發展，必須加強地方主管長官之責任，而欲各地之事業，皆在國家整個政策之下進行，得免彼此衝突或畸形發展之弊，則必須中央有統籌兼顧指揮監督之權，故各地方行政方針，與夫經濟建設，應由各地方斟酌實情，擬定計畫，編整預算，呈請中央核定施行，中央旣經核定之後，只須按其期程，考其成績，而不必遇事干涉，輒令紛更，其他各項要政，凡具有地方性質者，亦概可依此原則，責令地方因勢利導行之，則事半功倍矣，此對地方事業必須責成地方政府自由發展者三也。 四關於中央與地方之財政問題：中央與地方財政，亟應根據現行辦法，明確劃分，凡屬於全國性之國家財政，應歸中央統收統支，例如對外之關稅等稅則與收支，尤應絕對由中央管理，地方固不得越權干涉，其他各稅亦應遵守中央所頒佈之規則及稅法辦理，但在此過渡時期中，各地方經費確有不足者，自可由中央核准補助，使內外相維，以爲調劑，此對於中央於地方之關係應急謀解決者四也。
五關於國防軍及地方兵警之問題：國防軍爲捍衛國家之武力，故關於國家之正規軍，自需中央統一管轄指揮，但在目前過渡時期，得依平時之統屬關係，對於統屬官佐之任免，准由其最高主管長官呈保中央任命，至屬於地方之兵警，各保安隊、保衛團、警察隊等，除編制數額須由中央核定，不得自由增減外，概准由地方行政長官訓練調遣，無論國防軍或地方兵警，若必須向外國購買武器時，可由中央統一訂購，以免品類龐雜，減少效用，此對全國軍事必須劃清中央與地方之權責者五也。
六關於法制之制定問題：吾國幅員廣大，各地習俗懸殊，國民程度不齊，經濟產業狀況均互有差異，不但因自然地理之關係，在行政設施上應有輕重緩急之別，且因文化程度之不同，更應有因時因地與因人制宜之必要，若概由中央頒佈整齊劃一詳密繁雜之法制，強行一體施行，是無異是削足適履，扞格難通，故今日我國之法制，欲使全國推行無阻，必須中央核定原則大綱，務使寄於伸縮力，其一切實施辦法與詳密條理，應由各省市根據原則大綱，因地制宜，而自訂草行法規，並呈請中央備案，以期切於實用，此對全國法規必須因應事實者六也」。
二、省政府合署辦公制度：民國二十三年，蔣委員長主持南昌行營時，鑒於省政府各廳駢肩而立，各成系統，權則相爭，過則互諉，一切設施多以本廳處之立場爲觀點，缺乏抑己伸人，共維全局之精神，乃創辦省府合署辦公制度，通令當時剿匪區內之贛、鄂、豫、皖、閩等五省尅期實施，至二十五年五月，行政院召開地方高級行政人員會議，決定通令全國一致施行，至此合署辦公制度，乃正式成爲一確定之制度。
合署辦公制度，規定省政府之祕書處、民政廳、教育廳、建設廳、保安處等機構，應一律併入省政府公署內合署辦公，一切直屬省政府之機關，應分別裁併或量爲縮小，改隸於主管廳處。合署辦公後，所有文書應以省政府名義行之，並由省政府祕書處總收總發，同時各廳處及其所轄機關，均應徹底改革，厲行裁併，各廳處之經費應集中管理，材料物品應集中購辦，惟祕書處因事務繁忙，除設科分掌文書、會計、庶務等事項外，並得酌設技術、法制、統計等室，至合署辦公後之節餘經費，應悉數撥增各縣行政費。
三、行政督察專員制度：民國二十年，軍事委員會南昌行營鑒於地方行政之層級，採省、縣兩級制，但省之幅員遼闊，以一省而統轄數十縣乃至百餘縣，監督既難周到，而上下隔閡，流弊滋多，乃於行營內成立黨政委員會，卽以總司令兼任委員長，並將江西全省劃爲若干區，每區設一黨政委員分會，秉承委員長之命，管轄區內各縣，復以分層委員長兼任駐在地之縣長，集中黨政軍權於一處，使負督促區內各縣黨務行政及治安之全責，此制試辦頗有成效，其後各省亦多採取分區制，惟分區及長官之名稱多不相同。
二十一年，豫、鄂、皖三省剿匪總司令部制定剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例，在三省內實施，同時內政部爲統一各省制度起見，亦制定各省行政督察專員暫行條例，分令各省施行。
當時法令規定，行政督察專員以兼任駐在地之縣長爲原則，嗣以專員職責繁重，全面抗戰期間，更兼任保安司令之職務，無法兼顧縣政，乃由行政院通令各省，行政督察專員一律免兼縣長。
督察區並無名稱，僅以數字定之，並以設立之先後爲次序，對於專員人選，任用之先，由行政院組織專員審查資格委員會審查資格，專員之職權，規定爲審核轄區內各縣市行政計畫、中心工作、預算、決算與單行法規，巡視及指導地方行政及自治，考核行政人員工作成績，處理各縣市間之爭議，召集全區行政會議等，但專員公署在法律上雖有相當隆重之職權，形式上亦頗似三級制中層組織，實際上却僅爲省政府之輔助機關，並非省與縣間之一個層級，正與縣與鄉鎮間之區署性質相同，故斯制所採關於地方行政組織之層級，仍爲省縣二級制，如果將來省區縮小，自無須再有專員制度。
四、實驗縣之推行：國父遺教中早定地方自治爲訓政時期最重要之中心工作，民國二十二年，政府當局及社會人士咸覺縣行政尚有若干問題亟待解決，而究以採用何種方式將其解決爲最合宜，殊無確切之把握，故發爲一種縣政之實驗運動，期用具體方法探究各種改革方案之實際效用，當時社會方面，亦正有若干人士，從事鄉村及縣政建設之研究改良，分別擇地實驗，其中最負時譽者，爲山東之鄒平與菏澤，及河北之定縣，其他從事鄉村建設之社會團體亦頗多，此爲實驗縣制之由來。
實驗縣之設置，內政部規定應具備下列五條件：
(一)該區情形可代表本省一般情形者。
(二)交通便利地位適中者。
(三)從前辦理地方自治較有成績者。
(四)地方有領導人才，且能出力贊助者。
(五)實驗場所有相當設備者。
另從事實驗縣建設之人員，多爲專門人才，經費多有專款，權限比較擴大，因之，實驗縣之一般條件，均較普通縣爲優。
實驗縣實施成績，以江蘇之江寧、浙江之蘭谿二縣爲最優。蔣委員長以爲政治人才之訓練，應以學術與實驗並重，二十二年二月，江寧實驗縣成立之時，曾致訓詞謂：「江寧爲京畿首善之區，自治爲實行憲政之本，該縣長首膺斯任，四方其瞻，務宜實事求是，樹是風聲，爲郡縣倡，是所深望」。江寧與蘭谿改爲實驗縣後，以中央政治學校畢業生分任工作，縣政推行頗爲順利，辦事效率均見增加，在制度方面，二縣均徹底裁局改科，同時並將行政及自治層級減少，裁撤區公所，廢除閭鄰，分爲鄉鎮及村里二級，此二點對於日後之改革均甚有影響，至於在業務上之表現，各方面亦頗有進步，尤以辦理土地行政（江寧之土地呈報，蘭谿之土地清查）最有意義。
五、新縣制之創辦：新縣制之實施，在促成地方自治我國自清季卽倡言自治，而成效未著。民國十六年國民政府建都南京，根據國父遺教，推行地方自治，先後頒佈縣市組織法、區鄉鎮自治法等各種法規，於地方自治之改善，裨益甚多，然亦尚未能推行盡利。
二十四年冬，爲切實推行地方自治，以完成訓政工作，中國國民黨中央黨部成立「地方自治計劃委員會」，重新釐定「地方自治法規原則」，簡化縣級組織，而將保甲制度容納於自治組織之中，規定地方自治之組織系統，縣以下僅爲鄉鎮一級，鄉鎮內之編制爲保甲，按保甲制度，原僅爲民國二十一年剿匪地區之一種變通權宜辦法，其作用偏重於自衛功能，經此次自治法規之修訂，而將該項制度容納於自治組織之中，自此以後，保甲遂正式成爲自治之基層組織。
二十七年四月八日，中國國民黨五屆四中全會，蔣總裁演講「改進黨務與調整黨政關係」，其中附有「縣以下黨政機構關係草圖」，並加「圖例釋要」以說明之，其後中央訓練團成立黨政人員訓練班，蔣總裁於二十八年六月復有「確定縣各級組織問題」之講演，將原草案草圖，加以訂正補充，其要點有三，列舉如左： (一)黨的方面，將區分部與鄉（鎮）組織配合，而於保甲之下分設小組，以便與行政層級相配合。
(二)縣爲地方自治單位，按其面積、人口、經濟、文化、交通等狀況，分爲三等至六等，一方受省政府之監督，辦理全縣自治事務，一方受省政府之指揮，執行中央及省委辦事項，至地方下層組織，則確定鄉、鎮（市集曰鎮）爲縣以下基本的單位，保（或村街）爲鄉（鎮）的細胞組織，縣與鄉（鎮）之間，則爲較有彈性之規定，因地制宜，於必要時，可分設區署，以爲上下聯繫的機構，如無此需要，則鄉（鎮）可直轄於縣政府，鄉（鎮）與保之間，亦審度地勢爲較有彈性之規定，在人口稠密之處，如一村或一街爲自然單位，無法劃分時，不必強爲離析，儘可以二保或三保爲一細胞組織，設置首席保長，統管事務，以免生硬割裂之弊。爲解決最重要的經費與人才問題，所有鄉（鎮）及保（或村街）的幹事，均由學校教師分別擔任，所有鄉（鎮）保學校校長及壯丁隊長，均暫由一人兼任，以收管教養衛合一之效，但經濟教育發達的區域，自治事務紛繁，鄉
（鎮）中心學校校長及保的國民學校校長，仍以專任爲原則，期集中責職，而免兼顧困難，並將民衆分別組織，使能擔負各項工作，以適應實際之需要。
(三)民意機關方面，遞級設置保民大會、鄉（鎮）民代表會、縣參議會，並各賦予相當權力，以增加人民參政興趣及能力，藉可發揮民衆力量，造成民治國家。
是項演講，經集合專家詳加研討後，乃制定縣各級組織綱要，於二十八年九月十九日經國民政府公佈，此卽爲新縣制，亦卽現在推行地方自治所依據之法規。
縣各級組織綱要，卽縣之下爲鄉（鎮），鄉（鎮）內之編制曰保甲。甲之編制，以十戶爲原則，不得少於六戶，多於十五戶。保之編制，以十甲爲原則，不得少於六甲，多於十五甲，鄉（鎮）之劃分，以十保爲原則，不得少於六保，多於十五保。縣之面積過大或有特殊情形者，得分區設署。區之劃分，以十五鄉（鎮）至三十鄉（鎮）爲原則。縣與鄉（鎮）均爲法人，凡中華民國人民，無論男女，在縣區域內居住六個月以上，或有住所達一年以上，年滿二十歲者，爲縣公民，有依法行使選舉、罷免、創制、複決之權。
上述綱要公佈後，行政院又制定實施原則三項，並令各省擬具實施計劃呈核施行，內政部復遵奉國防最高委員會及行政院之命，擬訂地方自治實施方案及縣各級組織綱要之各種補充法規，以爲實施之依據，並通令於二十九年起開始實行。
至於縣各級民意機關，尤爲樹立地方自治之基礎，在實施新縣制已達二年以上之縣份，省政府認爲可召集鄉（鎮）民代表會及縣參議會者，得呈請行政院核准成立，青年議會法規亦於民國三十一年十一月間公佈，以便與縣參議會相互銜接，其要點爲每縣產生省參議員一人，由縣參議會選舉，此外酌加各職業團體之代表，人數不得超過十分之三。
六、人事行政之改進：人事行政，賅括公務人員之任用、考績、升遷、保障、懲戒、以及待遇等問題。
欲使此等問題均有合理之解決，則與行政、考試、監察之制度均有關係，而地方官吏之任免及成績考覈事項，皆屬於內政職掌，故內政部對於吏治之澄清，隨時加以深切之注意，數年以來，按照縣長任用法、縣長任用資格標準辦法、公務員任用資格暫行條例、縣行政人員任用條例、地方行政人員訓練辦法大綱，各級省市政績考成暫行條例，縣長考績百分比率標準辦法、戰地守土獎勵條例、文官懲戒法、懲戒貪污暫行條例，隨時督飭各省市嚴切執行，而二十九年度擬訂地方人事行政改革計畫綱要，對於各級地方行政人員之任用、保障、訓練、考績、獎懲、撫卹等作具體之計畫，經呈奉行政院令核定施行。 七、地方治安之維持：國家有大政二：一曰安內、一曰攘外，攘外之責任在軍隊，安內之責任在警察。
警察在平時，所以維持地方之秩序，與增進地方之安寧，於內務行政中，職責至爲重要，而在戰時，則領導民衆，協助軍隊，以加強自衛力量，維護地方治安，於國家安危，尤有極大關係。然抗戰以後，各地方皆能安堵如常，厥惟警察是賴。數年以來，內政部對於警政切實整理，如加強警官教育，推廣警察訓練，改善警察素質，調整警員生活，增進警察技術，充實警察數量，以力謀警察制度之健全，而最高領袖蔣委員長，對於警政尤爲重視，兼任中央警官學校校長，時時蒞該校訓示。二十六年五月九日中央警官訓練班開學典禮訓詞中有謂：「警察的責任，在於保護人民，訓練人民，便能得民心，只有知民心，得民心，才能完成你們的使命，至於要怎樣才能知民心、得民心，那就要每個警察同志與民衆親近，瞭解民衆的心理，解決民衆的困難，如父兄提攜子弟，如導師教導學生，指導他們，保護他們，使社會上無論男女老幼，都能遵守秩序，各務正業，在我們管轄範圍內，不僅一切偷盜奸宄作奸犯科的事情，完全絕跡，而且人民的知識、道德、體格，一天天進步，社會經濟、文化的建設，一天天發展，這才算盡到了我們警察的責任」。因之，邇來警察幹部人員均能邁步前進，以達其領導人民與捍衛國家之使命，惟我國地方遼闊，鄉村警察尚未能普遍設施，故內政部特制訂警察保甲與國民兵團聯繫辦法、加強警衛力量維持治安辦法與加強縣長維持治安辦法，期於力量集中，能收協同一致之效，並發揮其清剿土匪，防止奸僞之效能。
八、土地政策之實行：國父民生主義，以平均地權爲一大政策之一，欲平均地權，首應清查土地之確實面積及實行土地增價之歸公，既可平均人民負擔，亦可增加國家收入。內政部年來依照第二期戰時行政計劃，辦理實施後方各省土地測量，先從省會及重要縣市入手，三十年中國國民黨八中全會議決，由內政部設立中央地價申報處，負責規劃辦理全國地價申報事宜。